湖南省政协调研：张家界贫困山区的扶贫搬迁探索与经验

　　 　张家界贫困山区的扶贫搬迁探索与经验　

　　　　易地扶贫搬迁：搬得出，还要能发展可脱贫 

　　◆文/图 湘声报记者 寻晓燕

　　慈利县沙堤片区包公山村正在建设中的“阳光院”。

　　包公山村、氽水溪村、墨砚村……这几个在张家界区域图上都很难找到的小山村，迎来了“建村以来最高规格的调研组”。

　　4月25日至29日，由省政协副主席杨维刚带队、省政协港澳台侨和外事委员会牵头组织，省政协调研组在张家界市围绕“实施易地扶贫搬迁和农村危房改造”开展调研。该课题是今年省政协“我省精准扶贫、精准脱贫政策的完善与落实”重点调研课题的7个子课题之一。

　　调研组成员由部分在湘全国政协委员、省政协委员组成，并邀请省发改委、省国土厅、省住建厅、省水库移民局及张家界市、县区政协的相关人员参加，开展省、市、县区政协组织三级联动及各部门协同调研。调研组分成4个小分队，走访了张家界市4个县区的8个镇、18个村。

　　“横纵联合的协同调研模式是调研方法的创新，也是亮点。”一位参加调研的县政协主席这样说。

　　被李克强总理称为“从源头斩断贫困之根”的举措——易地扶贫搬迁，今年开始驶入“快车道”。作为脱贫攻坚的主战场，湖南易地扶贫搬迁有着“扶贫工作首战”的意味。

　　“易地扶贫搬迁是解决‘一方水土养活不了一方人’问题最直接、最有效的方式，符合我省经济社会发展的规律，符合生态保护的长远需要，符合百姓安居乐业的迫切愿望。确保迁移一处、成功一处、脱贫一处。”杨维刚表示。

　　建档立卡户如何识别？扶贫搬迁效果如何？搬得出，如何稳得住？易地扶贫搬迁还有哪些硬骨头要啃？湘声报记者跟随调研组，深入贫困山区，记录下张家界市易地扶贫搬迁工作的摸索与经验。

　　　　搬出来才有脱贫致富希望 

　　4月27日，大雨过后，汽车无法在山道行驶。调研组一行只能在泥泞的山路上，深一脚浅一脚地赶往慈利县墨砚村走访。

　　墨砚村位于慈利县城西北部边远山区，村域境内地形较为复杂，最高海拔900多米，植被覆盖率达85%，是典型的高寒山区村。由于历史、地理等原因，长期以来村里发展滞后，贫困人口较多。全村198户，其中建档立卡贫困户有51户；贫困人口140人，低保户51户63人，五保户5户6人；因身残智弱、自然条件恶劣等多种原因，居住在年久失修的D级危房的有101户。

　　村支书钟安平介绍，全村有8.5公里盘山道路未硬化，且弯多面窄；村里4000多米沟渠无法灌溉，村民饮水用电困难；而种养殖等致富产业的发展也受到限制，所以这里靠山吃不了山，一方水土养不了一方人，就地脱贫无望。

　　上学、就医等问题也让墨砚村群众犯难。村里的会计告诉湘声报记者，住在这座大山最远、最偏僻的孩子，每天凌晨4点就要起床走路去上学。山高路远，冬天一下雪就封山，孩子们因此上不了学；村里人若得了危重急症，无法往县城医院送，只能眼睁睁看着病情被耽误。穷山恶水，因看不到脱贫希望，外边的姑娘不愿嫁进来，本村的姑娘一心要嫁到山外，光棍多也成了这座大山的困惑。

　　“不搬迁，深山里的贫困家庭辈辈受穷，山把人都给困死了，搬出来才有脱贫致富的希望。”钟安平坦言。

　　从山脚下步行一个多小时，调研组到达颜家山山腰一处较为开阔的平地，一排集中安置的楼房正在如火如荼地施工中。几位站在工地旁的村民打量着新房，眼里满是喜悦与期盼。原来，他们将是入住新家的搬迁户。

　　其中有一位老大爷，自从房子开建，几乎每天都走十几里山路来到这里，只是为了看一看尚未建好的新房。大爷告诉湘声报记者，他的家在远处的深山里，一到下雨天，年久失修的木屋里就会下起小雨来。

　　“没想到有生之年还有机会住新房！”说到这，大爷有些激动，连连为村支书点赞。

　　2014年，墨砚村被确定为农村危房改造“整村推进”示范试点村。目前已经建好的第一期工程在村7组境内陶家大院，投资60万元，新建房屋12套，总建筑面积650平方米，集中安置了12户，解决了村里部分弱智低保户、五保户及无房户26人的居住问题。

　　正在建的安置房是第二期工程，位于墨砚村一组颜家山境内，建筑面积达2000平方米，可集中安置22户、分散户2户，共69人。主要面向年久失修的建档立卡贫困户、危房户、特困户及赤贫户，做到自愿有序安置，均采取统筹整村推进，农村危房改造易地搬迁、集中连片整推进的办法。

　　　　建档立卡户应实行动态管理 

　　调研组发现，几乎每个村组对建档立卡贫困户易地扶贫搬迁对象，均制作了一本信息详尽、文图并茂的档案资料。每个村的村支书和其他村干部都对易地扶贫搬迁政策领会得比较清楚。

　　根据省易地扶贫搬迁工作联席办提供的数据，我省2016年国家批准的湖南易地扶贫搬迁规模确定为16万人，其中张家界市需要易地搬迁脱贫的约2.7万人，占贫困人口总数的13.8%。

　　“精准识别、准确核定搬迁对象，是做好易地扶贫搬迁的前提和基础。”省扶贫办的相关负责人介绍，易地扶贫搬迁对象，必须是“一方水土养不起一方人”的建档立卡贫困人口。

　　省政协委员、张家界市政协主席汪业元介绍，张家界各县区据此以自然村、寨、村民小组为基本单元予以具体确认。为此，省里建立了联席会议制度，并制定了实施意见和方案，对搬迁对象的确认进行了认真的“回头看”。

　　调研组在走访中了解到，易地搬迁户建档立卡工作依然是调研中群众呼声最多、意见最为集中的一个问题。

　　“2014年建档立卡工作分指标、下任务的做法，让许多地区无法将所有真正贫困的对象纳入建档立卡户。”慈利县政协主席吴淑元反映，由于农村人口收入难以准确衡量，加之指标限制，部分地区确定的贫困人口与群众的感性认知有差异，易引发矛盾，使建档立卡工作在精准识别上存在难度。

　　吴淑元说，由于政策原因，往往造成村里最困难、最需要搬迁的对象无法成为建档立卡户。“比如政策规定‘建档立卡对象必须是家中有60岁以下的劳动力’，就将许多更加需要扶贫搬迁的对象排除在政策之外。”

　　以慈利县三合镇邻矿村为例，该村因境内雄磺矿而得名，也因雄磺矿的污染造成生存环境恶劣难以居住。全村266户，803人，村里因病致贫现象较为严重。然而，由于指标的限制，该村建档立卡户仅有51户180人，全村纳入易地扶贫搬迁计划的仅有20户，其中建档立卡户8户。搬迁指标的核定与实际需求不一致，仍不能满足该村群众的实际搬迁需要。

　　调研组还发现，建档立卡户能进能出的科学管理机制还未形成。以慈利县零溪镇庙岗村为例，该村村民龚呈权家中5人，只有3人为建档立卡户。由于龚呈权结婚生子在建档立卡核定工作之后，因此导致其妻儿未能纳入建档立卡户。另一起较为典型的案例是该村村民朱永富，家中5口人出现了“一户两制”，母亲一人不是建档立卡户，原因是其母与其不在同一个户口上，造成其母无法成为建档立卡户。

　　省政协委员、中南大学商学院经贸系主任冯正强认为，建档立卡对象应该实现动态管理机制。而吴淑元建议，下半年有必要对建档立卡户进行一次“回头看”，对确实有需求的搬迁对象进行一次建档立卡的追加政策。

　　　　搬迁中的新问题不容忽视 

　　调研组观察到，各地村民对易地扶贫搬迁政策都非常欢迎，但在一些具体问题上也存在一些疑虑。

　　省发改委湘西处挂职副处长万剑发现，政策规定与群众在住房面积上的需求有较大差距。几乎每个调研村的村支书都提出，国家政策规定安置住房人均面积不得超过25平方米，我省放宽至一户4口人可酌情增加不超过25平方米。但一个4口之家的农户，由于农村生产生活的需要，一般需求至少在150平方米左右。

　　“出于对将来另建新房的较低预期与家庭添丁进口等心理预期，农户对住房面积普遍要求较高，与政策规定形成了明显反差。”省政协委员、省政协港澳台侨和外事委副主任李国雄说。

　　目前，建档立卡户可享受每人6万元的补助，其中2万元用以建房，4万元用于整体搬迁的基础设施配套建设。在省政协常委、港澳台侨和外事委员会主任陈益枝看来，很多非建档立卡户也表达了希望国家能够给予一定政策扶持的迫切愿望。而需要同步搬迁的非建档立卡户，虽然可以分享到配套基础设施和和公共服务设施，但其建房资金只能由农户自筹和地方政府统筹解决，若地方政府的统筹能力不足，其与建档立卡户补助标准差距将会很大。

　　事实上，同步整村搬迁的建档立卡户与非建档立卡户，由于两个群体处于相同的生活环境之下，部分人员的实际收入和生活水平差别并不大，而这种政策身份上带来的巨大待遇差距，则很可能造成部分非建档立卡户心理失衡，诱发新的群体矛盾，影响搬迁工作正常开展。

　　出于发挥搬迁资金最大使用效益的考虑，目前各地在搬迁方式上更倾向于统规统建。“其实部分地区群众更希望就近分散安置，一方面是农户希望迁入地离自家生产资料尽量近；另一方面则是出于旧有的生活习惯和故土难离的情结，农民并不愿迁入一个陌生的环境。”陈益枝说。

　　易地集中安置选址难，也是制约易地扶贫搬迁工作的一个重要障碍。慈利县三合镇党委负责人向调研组反映，由于国土规划指标控制，乡村的建设用地指标非常紧张，稍稍平整开阔一点的地一般都是耕地甚至是基本农田。如果使用这些地搞易地集中安置建设，需要到省国土资源厅调整土地利用总体规划，还要交耕地占用税，落实耕地占补平衡。其中程序非常复杂，搬迁成本也会大大增加。

　　调研组成员、《中国国土资源报》湖南记者站站长黄远峰建议，在各地新一轮土地利用总体规划修编过程中，应把易地扶贫搬迁用地专门纳入建设用地调整范围，重点予以保障。

　　调研组成员普遍认为，对于实施易地扶贫搬迁的群众，离开现有生活区域，将面临生产不便、无新收入来源等问题。加之扶贫搬迁对象普遍年龄结构偏大，学历偏低，思想观念落后，普遍缺乏自我发展的能力，其后续自我发展的能力让人担忧。

　　“易地扶贫搬迁工作不能停留在一搬了之的状态，如何保证搬迁群体搬得出、稳得住、能发展、可脱贫，是下一步亟待研究和解决的问题。”杨维刚表示。

　　　　链接：“阳光院”建设经验 

　　目前，张家界市正在大力推介桑植县建“阳光院”的成功经验，将“阳光院”安置作为集中安置的方式之一。

　　“阳光院”是桑植县针对特困户，尝试推出的“产权归公、免费入住；进退有序、滚动周转”的安居模式，每套30-60平方米不等。自2015年初，第一个试点——桑植县舒家坪“阳光院”建成后，收获诸多好评。省扶贫办对阳光院的评价是“节约土地，整合资金，创新精准扶贫，在全省是首创。”

　　此项建设是针对不具备劳动能力，无法通过现有建房能力补助政策改善居住条件的特困易地扶贫搬迁户，按照“村评、乡审、区县复核”的程序，筛选出“老弱病残”无建房能力的特困户，由区县政府负责筹资建房，搬迁户免费拎包入住，实现建房“零成本”。同时，市财政将按照每平米100元的标准，对完成“阳光院”年度建设的区县给予奖补，奖补资金由区县统筹用于“阳光院”建设。