湖南省政协调研：被征地农民保障之忧

　　资金缺口大，用地单位缴纳不到位，“未保不能先征”执行难等问题困扰被征地农民社会保障工作的开展，湖南省政协委员们建议健全对被征地农民的合理补偿机制和社会保障制度。

　　“除一次性拿到征地补偿金外，政府还统一安排我们买了养老保险。每月领取养老金，享受和城里人一样的待遇。”土地被征收后，65岁的汝城县卢阳镇江头村村民叶国庆说，如今每月能领到312.92元的养老金。

　　2014年8月，因为当地一个建设项目的启动，叶国庆家4亩水田被征收。“政府承诺征地后有补偿，还会买保险，就怕是空头支票。”叶国庆说，直到当年11月，保险金和补偿金到位，他和几位村民才算吃了定心丸。

　　作为被征地农民，叶国庆是幸运的。截止2014年底，湖南全省符合条件，并需要被纳入保障体系的被征地农民约有181万人，但实际被纳入的仅为90万人。随着时间的推移，城镇化进程的加快，失地农民群体的规模越来越大。

　　2008年，怀化、郴州、邵阳等市州先后启动了关于被征地农民社会保障工作。6年多来，这项工作虽取得了巨大突破，但仍面临资金短缺等诸多难题。2014年4月，省政府下发了第31号文件《关于做好被征地农民社会保障工作的意见》（以下简称31号文件）。一年多时间过去，这份文件在执行过程中遭遇不少阻力。

　　“在现有‘福利蛋糕’的分配情况下，怎样让被征地农民享受应有的社会保障，这是一个值得关注和研究的问题。”2014年10月以来，湖南省政协调研组就此问题，分赴怀化、郴州、邵阳等地走访，湘声报记者一路跟随，记录下被征地农民社会保障的现状。

　　麻阳和汝城的探索

　　截止到今年5月底，汝城县政府调度8710.34万元资金，为2756名年满60周岁、选择参加城乡居民养老保险的被征地农民做实了个人基金账户，将每人为期10年的31605元参保缴费补贴金，一次性足额划入了其个人账户。

　　“保障被征地农民生活水平不因征地而降低，这是底线。”汝城县县长黄志文告诉湘声报记者，按照31号文件的规定，由政府统一征收农村集体土地而导致人均耕地少于0.3亩（不含0.3亩），且在征地时依法享有农村集体土地承包经营权的16周岁以上在册农业人口均属于保障对象和范围。

　　而被征地农民参保有一套严密而复杂的程序。

　　“过程是阳光、透明的。”叶国庆告诉湘声报记者，确认被征地后，他们首先要填写一份参保申请，经村委会或村小组讨论通过并公示，接着报镇政府、县公安局、国土资源局和农经局审核，再报县政府审定，最终由县国土局确定并返回村委会、村小组公示。

　　经审定后的参保对象由县人力资源和社会保障局备案。随后，政府以征地补偿安置方案公告日为基准来确定参保对象的年龄，并下发参保意向书，确定其享受的参保缴费补贴。

　　“人社、国土、公安、农经以及乡镇等责任部门做好对象审核工作，财政局抓好资金调度，人社经办机构将缴费补贴政策落实，在做实个人账户前，认真核查领取保险人员的生存情况，确保数据准确无误。”黄志文说，这套流程既是按31号文件的要求执行，也是降低保障工作误差的现实需要。

　　在汝城县，被征地农民社会保障与城乡居民基本养老保险或城镇职工基本养老保险合并实施。年龄为60、65、70周岁的参保者的养老金分别为每人每月227.37元、312.92元和564.38元，与过去每人每月发放150元的养老生活保障金相比，收益大幅增加。

　　“被征地农民对保障政策总体上很满意，乡镇的征地、拆迁工作也得到了有力促进。”黄志文说。

　　而省人社厅被征地农民社会保障试点地麻阳县的做法，与汝城县的模式基本一致。

　　不同的是，麻阳县成立了以县长任组长、分管副县长任副组长，相关单位主要负责人为成员的失地少地农民基本养老保险工作领导小组，工作规格更高。

　　此外，对于达到退休年龄的被征地农民，由政府、个人双方补建补缴15年，随后每月可以领取480至809元不等的退休养老金，并享受每年退休养老金待遇的调整。

　　资金缺口大导致执行难

　　制定相应的地方性法规，是被征地农民社会保障工作应有的环节。

　　2012年6月，怀化市政府出台《怀化市城市规划区内被征地农民社会保障实施办法》；2014年12月，郴州市政府根据31号文件出台了《郴州市被征地农民社会保障实施意见》。麻阳县、汝城县也相应出台了相关文件。

　　湘声报记者发现，所有的文件均明确了国土、财政、人社等部门的协作配合机制以及各自的责任范畴，要求建立严格的参保对象认定流程和资金审核程序，确保应保尽保；同时将被征地农民社会保障工作纳入到部门绩效考核体系。但现实中，各县市区对被征地农民社会保障工作推进的进度不一，保障力度也不相同。

　　汝城、麻阳两县均是所属地级市里最先，且是目前唯一落实被征地农民社会保障待遇的地区。不过，两地依然面临着保障资金收支缺口大、筹集压力大的困难。

　　以汝城为例，按照31号文件要求，今年该县用于缴费补贴的资金总额约1.48亿元。目前到位资金8710万元（全部用于60周岁以上被征地农民的社会保障），下一步仍需筹措资金6100万元。因该县被征地农民社会保障资金仅有1576万元，尚有4524万元的资金缺口。

　　目前，被征地农民社会保障资金主要来源于用地单位的缴纳（用地单位在征地报批时按每平方米60元的缴纳标准缴纳）、政府补贴、集体补助（一次性提取10%的征地补偿费），以及被征地农民的社会保障资金的利息及其增值收入4个方面。

　　“每年财政支出约4000至5000万元，年年都有缺口，县级财力有限，筹资压力很大。”黄志文说，以上资金来源不足以支付缴费补贴，由县财政兜底，年年有缺口。一方面是由于过去（启动保障工作以前）征地时，社保基金预留不足，二是参保人员急剧增长。

　　而位于湘西的怀化，财政难以兜底被征地农民社会保障资金缺口，因此问题更加突出。根据测算，怀化市规划区内被征地农民有18.5925万人，需要社会保障金约64.45亿元，政府补贴资金缺口达55.2亿元。

　　“市县可用财力不多，筹资渠道和手段有限，各县不同程度存在征缴未到位的情况，市内多条高速道路段社会保障经费征缴未到位。”怀化市副市长杨亲鹏说。

　　而被征地农民的参保意识不强、经济条件差，也成为阻碍政策实施的难点。

　　“有的被征地农民认为参加社会保险还不如拿现钱，也有人将拿养老保险跟社会贷款利息对比，认为不合算。”怀化市鹤城区副区长丁琼说，根据31号文件规定，被征地农民选择参加城镇职工养老保险，政府补贴12%，每人还需要按8%的比例一次性缴纳社会保险费。被征地农民经

　　济底子薄，领取征地款后，多用于生产生活等其他开支，根本无力缴纳这部分补贴，直接影响了参保的积极性。

　　丁琼算过一笔账：一个达到退休年龄的被征地农民参保，按比例，他的年缴总额为5268元。补缴15年的养老保险经费，政府给予的补贴总额为47412元，个人补缴总额为31608元。“如果夫妻双方都达到退休年龄，补缴总额将达63216元，这对被征地农民来说资金过于庞大。”

　　2012年下半年，怀化市鹤城区在城南办事处狮子岩村等3个城郊村启动被征地农民社会保障试点，但3年中被征地农民参保比例仍不足50%。而该区被征地农民社会保障工作也迟迟未能全面推开。

　　据了解，鹤城区企业养老保险管理局现有编制15人，每年需承担全区2.1万多人养老保险服务，7000多万元费用的征缴，8700多名离退休人员的养老金发放，以及养老金资格认证工作，工作人员都是满负荷运转。

　　“被征地农民社会保障工作一旦启动，前期数据录入等基础工作使工作量至少暴增5倍以上。”丁琼说，依赖财政供给的现有经费无法保证该项工作所需设备和协调支出，加上人员严重不足，全区上下仍没有做好承受这项巨大工作的准备。

　　建议严格执行“未保不能先征”

　　一些项目征地的社会保障资金落实不到位，是导致资金缺口的主要原因。

　　参与调研的省人社厅副厅长杨长永指出，当前政府征地的部分，特别是一些中央、省属项目都存在这种问题。

　　汝城县境内某高速公路项目自2009年开工建设后，城市规划区内征地100.34万平方米，城市规划区外征地327万平方米。根据2010年《湖南省人民政府办公厅关于进一步做好高速公路和铁路建设被征地农民社会保障工作的通知》，规定城市规划区按照每平方米20元、规划区外按每平方米10元的标准缴纳社会保障费，项目单位应缴5278万元，且须在2011年6月底前一次性结清。黄志文介绍，该项目业主迄今只缴纳了1000万元，其余经费尚未到位。县级部门多次向上级反映，问题仍未得到解决。

　　黄志文表示，除了向项目征收保障费用之外，他们还必须向上级争取资金支持。“省市一起参与，化解筹资压力。”

　　“当前的矛盾主要集中在社会保障费征缴的审核程序上。”郴州市副市长张扬平说，全省人社部门执行的是31号文件，“需报省级政府批准征地和农用地转用的，必须由市人社部门对社会保障情况审核确认，否则一律不予报批征地”。

　　而国土部门执行的是省国土资源厅下发的《关于调整和优化建设用地审查报批工作的通知》，对社会保障费用的审核把关与31号文件的相关内容上有差别。该通知对经市州人社部门审核这一流程未作明确规定，导致部分县越级审批，出现逃、漏、少缴社会保障费等情况，市级人社部门无法对社会保障费征缴实行有效监督。

　　“这样一来，少数用地单位需缴纳的社会保障费存在挂账情况，‘未保不能先征’的禁令没有很好地实施。”张扬平说。

　　为此，张扬平建议，省政府应强化征缴流程的把关，建立责任追究制度。按照31号文件要求，严格执行缴纳被征地社会保障费为用地审批的前置条件这个政策，确保“市人社部门对社会保障情况审核确认，否则一律不予报批征地”的规定执行到位，统一审核流程。

　　同时，根据被征地农民社会保障业务的特点，开发全省统一的信息管理系统，建立数据库，避免因资料丢失造成历史遗留问题。

　　将进一步完善相关政策

　　土地是农民的生产资料，如何确保被征地农民中的青壮年“失地不失业，失地不失利”，是调研组另一个重点关注的问题。

　　据统计，汝城县目前仍有10%左右的被征地农民生活水平不高，其中绝大多数是“4050”人员，文化程度低，无一技之长，就业竞争力弱。

　　“由政府牵头，开办被征地农民就业培训，将他们培训成各种各样的专业技术人才。”省政协委员、省红十字会党组书记陈丹萍建议，省里有关部门尽快出台被征地农民就业创业支持政策，让他们实现创业或再就业。

　　省政协委员、岳阳市民政局副局长李建军建议，学习浙江省在农村征地时的做法，即由村级组织形成方案，抽取一部分征地补偿资金作为集体资金，然后由村民共同协商处理集体资金，或创业、或投资。形成一定的收益之后，村民可以从中分红，形成长效机制。

　　在走访中，调研组还发现，地方部门在执行31号文件时，面临与客观实际存在出入的情况。

　　根据规定，征地补偿公告发布之日为年龄计算基准日，将16周岁以上的人员纳入保障对象和范围。但基准日以后才满16岁的人员，同样面临被征地农民的社会保障问题。这部分人的养老保险一旦得不到妥善解决将是一个社会隐患。

　　“农村的实际情况是以人口出生为享受农村土地集体收益标准，不需要满16周岁，只要出生后拥有农村户口，就能享受集体土地收益。”黄志文说，汝城广大农村地区历来都以人口为单位作为分田分地的标准。

　　在这种传统观念下，不少被征地农民对16周岁以上参保的政策不理解。而5年左右进行一次的农村集体土地承包经营权的调整，又为征地面积的测量和认定增加了难度。

　　“这是一个两难的选择，不纳入，未达到年龄段的被征地农民会有意见；若全部纳入，则保障资金的支出更多，资金缺口会更大。”黄志文说。

　　调研中，这一问题引起了省政协副主席杨维刚的关注，他指出，被征土地不仅牵涉到农民的社会保障，而且牵涉到其耐以生存的依据。被征地农民以牺牲生产资料换取的社会保障，要与职工社会保障、城乡居民社会保障区别对待。

　　“0.3亩的最低人均土地量和16周岁的保障年龄划分合不合适，可以随着这项工作的进一步发展在政策方面逐步地完善。”作为主管部门负责人的杨长永表示，从当前被征地农民社会保障覆盖的人群以及政策的稳定性来看，这项工作仍处在起步阶段。对于文件中需要完善的内容，人社部门在带头落实好31号文件的同时，会进一步做好相关数据的调查研究。