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小城镇是当前新型城镇化的重要关节点。面对传统城镇化模式积累的问题和矛盾日益突出的现状，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。
2015年3月，国务院总理李克强在政府工作报告中指出，今年要推进以人为核心的新型城镇化，着重解决好现有“三个1亿人”问题：促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。
当前，中小城市和小城镇发展受到大城市经济和政策资源的制约与挤占，长期发展迟缓。面对城乡二元现实与“四农（“三农”问题加上农民工问题）一村（城中村）”难题，如何求解中小城镇建设？省政协第四场双周协商会聚焦了这一重大问题。
“优化城镇规模结构，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，这是新形势下我省所面临的重大机遇和挑战。”农工党省委专职副主委蒋秋桃向湘声报记者谈起本次双周协商会的协商题目——“湖南省小城镇建设中存在的问题及建议”时表示，湖南小城镇建设虽取得了显著成绩，但仍存在规划缺乏系统性、城镇化发展与经济发展不协调等一系列问题。
系统调研，发现问题
农工党省委对“湖南省小城镇建设中存在的问题”的调研，始于2014年5月。
“有序推进基础设施和基本公共服务同城化；控制超大城市人口规模，提升地级市、县城和中心镇产业和人口承载能力，方便农民就近城镇化，这是中央对于新型城镇化的要求。”蒋秋桃告诉记者，考虑到小城镇建设对国民经济建设的重大促进意义，加上农工党湖南省委有一支研究城镇化建设的专家团队，在中共湖南省委为各民主党派提供的诸多选题中，他们选择了这一调研课题。
随后，农工党省委成立了专门的调研小组，并组织召开了专家委员会。从2014年6月开始，调研组先后对长沙、常德、郴州等市的中小城镇进行了实地调研。
调研组走访乡镇、社区，详细了解当地城镇化建设的现状。围绕城市空间与规模定位、城市产业定位、城市发展愿景等问题，调研组与各市职能部门进行座谈，并前往国家就地城镇化典型——云南红河彝族哈尼族自治州考察学习城镇化建设的先进经验。
今年年初，农工党省委主委会决定将“湖南省小城镇建设中存在的问题及建议”推荐为省政协双周协商会议题，并获通过，成为第四场议题，与省政协社法委共同承办。
根据中共中央、国务院2014年3月发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，同年9月，我省出台了《湖南省推进新型城镇化实施纲要(2014—2020年)》(以下简称《实施纲要》)。
《实施纲要》提出，我省所有城镇将吸纳更多农业转移人口落户城镇。新落户城镇的农业转移人口，将由各级政府全面纳入城镇社会保障体系、住房保障体系和公共服务体系。到2020年，省内常住人口城镇化率将达58%，新增城镇户籍人口850万左右；努力实现就业服务、基本养老、基本医疗等基本公共服务覆盖城镇常住人口。此外，《实施纲要》还提出了“县级市和县城提质增容工程”等新型城镇化建设“九大重点工程”。
“我省县域城镇规模普遍偏小，农业产业化程度低，县级以下缺少主导产业和龙头企业，劳动力等要素都流向周边城市或沿海发达地区，因此未能产生一定的聚集效应。”蒋秋桃说，就我省小城镇发展的现状而言，要实现《实施纲要》中的要求，仍有较长一段路要走。
如何使中小城市和小城镇成为新型城镇化的重要载体？如何使中小城市和小城镇的作用得到充分发挥？调研组围绕的两大导向性问题，正是当前我省亟待攻克的。
科学规划，关键所在
“城镇化规划过于应景，缺乏稳定性、协调性与严肃性。”这是调研过程中，调研组最直观的感受。多数小城镇没有明显的功能分区，商贸区、工业区、生活区混为一体；城镇的分布大多集聚在公路沿线，哪里交通便利，便在哪里建设，致使“以路为镇”的现象较为严重。我省虽然制定了新型城镇化发展的总体规划，但缺乏能调控全省小城镇发展全局、科学合理的具体规划。在小城镇空间分布、发展数量、职能结构、时序安排等方面，一些地方政府缺乏系统和长远考虑，随意性较大。
省政协委员、中南大学教授饶育蕾调研时发现一种奇怪的规划模式：外来投资的业主首先提出建设地点，土地、规划部门根据业主的需要，协助业主完成征地建设，不管用地性质，一律按时间先后成扩散型发展。“整个城镇建设满足于建几栋房屋，修几条马路，硬化几条街道。”
饶育蕾表示，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《湖南省城乡规划设计计费指导意见》等相关法规，城镇总体规划的收费标准按30万元起步。然而因镇级财力拮据，加上时间紧、任务重、人力不足等原因，许多乡镇未编制规划或多年未修编规划，或只是编制一些简易规划。这就导致了乡镇建设盲目性很大，短期行为十分突出。
此外，小城镇作为国家财政或城市资源的接受对象，要应对来自不同部门的各种资金使用方案。这些资金的使用相对独立，缺乏统一的发展思路和工作计划，同样也会导致小城镇规划出现混乱，“科学规划是建设高质量城镇的前提。因此要坚持总体规划、土地利用规划和产业发展规划的‘多规合一’原则，明确城镇的功能定位。”蒋秋桃表示，作为新型城镇化的主体，中小城镇起着承上启下的作用，因而在规划布局方面，必须做到“宜居”，着力避免走“先破坏、后保护”的弯路。
调研组还发现，很多县域或乡镇都有城镇化建设示范点，通过“穿衣戴帽”使其形式上美观整齐，但大量的资金投入未能形成有产业支撑的城镇化服务运行体系。无论是空间布局、镇容镇貌还是配套设施，几乎千篇一律，缺乏个性和亮点。
这种整齐划一往往忽视周边城市的需要以及本地人文历史、地域资源、产业特点等因素，难以因地制宜地确定当地的功能定位。
为此，调研组提出，要加快制定区域城镇体系规划，高起点、高标准做好城镇总体规划、专项规划的编制和修编，实现城乡规划全覆盖，合理引导城镇发展的规模和速度。
“建立专门的规划委员会，由规划委员会对城镇规划进行审批，同时由人大进行立法确规，保证规划的长远性，而不是一任换一种规划，造成不必要的重复建设。”饶育蕾建议。
设施配套，难以跟进
统计显示，我省城镇化率目前已超过46.65%。全省初步形成了以城市群为主体形态，长株潭城市群为核心，区域中心城市为依托，县城和中心镇为基础的大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。
调研中发现，小城镇在人口急剧增加、快速发展的同时，与之相配套的制度建设没有及时跟进，暴露出不少突出问题，持续发展遇到了瓶颈。
农工党省委参政议政专家委员会委员周定贵在调研中发现，不少小城镇正面临着专业人才短缺的困境。
目前乡镇干部队伍由两种身份的人员构成：一部分是公务员身份，由县级组织部门委派和任命，包括乡镇党委、人大、政府、政协四大班子成员；一部分是事业编制，乡镇在编制总数内自行聘用，如乡镇的公共服务站、城建规划环保站、农业科技站等机构内的专业管理人员。
由于乡镇事业编制人员待遇低，职务上又缺乏晋升通道，因此难以引进和留住人才。“乡镇各站与站之间的职能定位边界不清晰，相互掣肘。” 周定贵说，站（所）人力不足，一人多岗且不专业，事业编制富余、专业人才断层的现象给他留下了深刻的印象。
“不少小城镇在管理配套上还处于半野蛮生长状态。” 周定贵说，乡镇机构正面临着有职能无权利的问题。如乡镇公共服务站下属城管中队是负责镇容镇貌管理的专业机构，但与县级城管部门既没有隶属关系，也没有业务联系，更没有执法权，致使城镇内私搭滥建、占道经营等现象比较严重。
与各站（所）面临同样问题的还有乡镇卫生院、学校、养老院等服务机构。因为待遇不高、条件欠佳，许多小城镇的医疗服务人员、教师青黄不接，专业水平普遍不高。
近年来，我省对小城镇的财政投入逐年增加，但小城镇自身的管理配套与小城镇的高速发展还有很大差距。“就地、就近城镇化是中央提出的要求，落实这项要求需要小城镇的各项职能一应俱全，各种社会福利、公共服务保障到位。”蒋秋桃表示，这是缓解当前城乡居民涌向大城市的一剂良方。
省政协委员、益阳市政协副主席夏宏宇通过调研发现，重硬件建设、轻软件建设，是当前小城镇配套后劲不足的重要原因。城建、规划等部门将主要精力、资金用于小城镇扩容的基础设施与市政工程建设，而在城市管理、服务的投入上力有不逮。
“农民难以真正融入小城镇，‘半城市化’问题突出。”夏宏宇说，在许多地方，进城农民并未被纳入城镇公共服务和社会保障体系。“进城易、落户难，同工易、同权难，生存易、融入难”的问题一直存在，造成了“半城市化”之痛。而这些问题需要统筹人社、住建、民政等多个部门，协调解决。
输血造血，同时并举
“小城镇建设不仅需要上级与外界的投入，更重要的是发掘和培育其自身的造血功能。”农工党省委认为，坚持内、外两条腿走路，是破解当前小城镇发展难题的有效途径。
针对省内各地区的经济、人口、自然资源、历史文化传统不一的情况，蒋秋桃表示，小城镇发展要结合本地实际，因地制宜地选择具有自身特色的发展模式。
调研组发现，我省很多小城镇，特别是地处边远的小城镇，由于地理位置、交通设施、经济基础、人才教育等因素限制，产业发展有限，不仅难获得自身的良性发展，更不能带动周围农村经济发展。
据统计，我省有三分之一的小城镇发展目标定位和产业布局不明确，基本以发展第一、二产业为主。
调研组发现，除了望城区靖港、宁乡县金州新区等长沙周边发达乡镇产业规划体系较完善外，全省大部分乡镇产业发展规划只停留在政策性规划的层面。
2014年中央农村工作会议与2015年中央1号文件提出，要推进农村一、二、三产业融合发展，发展“一镇一业”、“一村一品”，这是发展乡镇经济、提高农民收入、确保农产品安全的一条重要途径。
“我省小城镇发展规划应充分利用这一思路，根据本土的资源禀赋，发展‘一镇一业’，并带动周围农村经济发展。”省政协委员、湖南农业大学教授徐庆国建议，加大对小城镇一、二、三产业融合发展的资金和政策支持力度。
“小城镇的产业发展需要借助于新技术、新产品、新业态，形成创业发展之路。”省政协委员、省科技厅高新办副主任李剑文举例说，东部沿海省份在国家一系列政策措施的持续推动下，将小城镇创业有效融入区域经济发展和产业布局中，形成了一批如苏南模式、温州模式、珠江三角洲模式等具有竞争优势的小城镇创业模式。地处中部的湖南，因小城镇基础设施建设相对滞后，创业平台和创业服务不完善，民间资本参与度不够等原因，大规模的小城镇创业尚未形成。
“各级政府应开展行政审批权下放乡镇试点，通过土地、资金、财税金融等方面向创业者倾斜，积极培育和引进创业人才，实行‘阳光新政’，才能真正激活小城镇的创业热情。”李剑文建议。
