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习总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上强调：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”民主政治运作的过程，实质上是民意有序表达、科学整合及实现的过程。人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中共领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，其政治组织的特性、界别组成的特色，要求我们在政协工作中，“要深刻把握社会主义协商民主是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现这一基本定性。”①充分发挥好联系社会各界群众的优势作用，积极拓展政协民意功能，推进民意通过政协的制度化渠道予以有序充分表达，为国家治理体系和治理能力现代化视阈下的政协工作赋予时代的内涵和应有的价值。
一、人民政协民意表达功能的独特优势
民主政治本质上是民意政治。现代民主政治的发展过程，就是公民参与政治的深度、广度不断扩大以及参与水平不断提高的过程。在推进国家治理体系和治理能力现代化建设的新形势下，创新机制、畅通渠道，鼓励和支持人民群众有序表达民意、实现有序政治参与，应是发展我国社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容。作为我国专门的协商机构和政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，人民政协是国家治理体系的重要组成部分，自诞生以来，一直是各民主党派和社会团体协商议政、参政建言、表达意愿的重要平台，是我国民意有序表达的一条制度化渠道。因此，从功能上讲，人民政协不仅是一个政治参与的平台，在某种意义上也是一个民意表达的平台，人民政协的性质、地位和作用决定了其民意表达功能具有独特的优势。
（一）人民政协的民意表达具有广泛的代表性
从人民政协的组成来看，人民政协最显著的组织特征就是界别设置。人民政协是我国唯一一个由众多界别组成的全国性政治组织，人民政协也是我国唯一一个可以综合反映众多界别意见的渠道。从一定意义上说，了解了参加人民政协的各界别的意见，就基本上了解了多数人的意见；掌握了各界别的情况，就基本上掌握了整个社会的情况。政协委员通过与所联系界别群众的经常性联系，汇集来自不同界别、不同阶层群众的利益诉求，充分反映他们的愿望和要求，特别是能够广泛地了解其他渠道了解不到或者不易了解的社情民意，使政协民意表达具有独特的视野和功能，在党政部门社会舆情汇集和分析机制中发挥着不可替代的作用。从政协的发展历程看，全国政协的界别设置和委员数量随着时代的发展不断调整与增加，界别已从29个增加到34个，委员从559名增加到2237名。虽然上个世纪八十年代以来，人民政协的界别数量相对稳定，但是，各地方政协的委员人数与全国政协一样，一直都在增加，这表明人民政协根据社会发展的实际，自身也在不断地发展与完善，以此保证和巩固政协广泛代表各界别群众的特点。
（二）人民政协的民意表达具有巨大的包容性
人民政协的民主协商，是一个交换意见的过程、是一个增进共识的过程，这个过程存在的前提就是民意的差异化。只有存在不同意见，才有协商的必要。在民主政治的制度环境下，各种民意都有充分表达的权利和分别表达的途径。由于不同的利益诉求、不同的认识水平、不同的价值观念，民意必然是多样的。决策机关通过政协民意表达，主要是想了解到社会各界群众有什么不同意见。人民政协作为专门的协商机构，反映主流民意固然是自身职责，但充分体现界别特色，让各界别的不同意见充分反映出来，吸取合理成分，不断增强主流意见的包容性和科学性才是人民政协民意表达的特色。人民政协既不是权力机关，也不是职能部门，位置超脱，在反映民意时，可以有效摆脱部门和地方利益的局限性，从公共利益的大局出发，能够真正地深入基层，深入群众，真诚倾听群众的愿望和要求，传递人民群众的意愿与呼声，客观公正地向党委政府和有关部门反映问题、提出意见建议，真正做到“言群众之欲言，言群众所不能言”。
（三）人民政协的民意表达具有科学的引领性
人民政协是我国政治体系中承担民意表达与整合功能的重要制度设计。推进国家治理体系和治理能力现代化的实质就是要实现国家和社会协同共治，要注重协商、协调、协作、协同，并妥善处理好这些关系。②协商是人民政协的重要职能，“人民群众是社会主义协商民主的重点。”③人民政协民意功能的独特作用不在于根据“众意”进行决策，而在于为大众参与、集思广益搭建平台、畅通渠道，对各界别包括那些分散的、滞留于基层的民意进行有效的汇集和综合研判，为党委政府决策协商建言。人民政协人才荟萃，智力密集，委员都是各自领域和各行各业的精英，有许多还是经济、政治、文化、社会建设中作出突出贡献的代表人士、专家学者，他们各自的背景不同，所熟悉的方面不同，在建言国家和地方的中心工作与战略部署、讨论人民群众普遍关心的热点难点问题时，可以从各自所代表的群体和熟悉的领域提出相关建议意见，并经过研究讨论、整理归纳，从而形成一个更加符合实际、切实可行的建议，为党委政府提供专业性、高层次、多角度的决策参考，促进决策科学化民主化，为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献力量。
（四）人民政协的民意表达具有快捷安全的直达性
能不能快速对人民群众的民意诉求做出反应，是衡量民意表达渠道畅通的重要指标。人民群众需求越紧迫的，对民意表达顺畅的要求越高。如果反应不及时，工作缓慢，人民群众就会寻求别的途径进行表达。作为国家政治体制的重要组成部分，人民政协下通各界，上达国家高层，民意表达的渠道比较畅通。政协委员可通过提案、社情民意信息等形式，将了解到的人民群众呼声通过人民政协的组织渠道把民意及时、安全地传递到决策者的案头，特别是社情民意信息，可通过政协专门渠道安全快捷地呈送各级党政主要领导。可以说，政协畅通的民意表达渠道，既可减少基层民意向上传递过程的中间环节，又可防止敏感民意信息通过媒体公开造成决策被动的情形，确保社情民意能够及时准确地进入决策层领导的视野，成为决策的参考依据。
二、进一步拓展人民政协民意表达功能路径的思考
人民政协民意表达的独特优势，决定了它应当成为新时期我国汇聚民意、推进发展的重要力量。但人民政协的民意表达工作，从总体上看仍处于一种“缺乏自觉性、自主性和系统性的状态”④，目前，政协民意表达工作中，反映社情民意的工作机构及工作力量远远不够，以专委会为依托建立联系界别反映民意的合作机制并不健全，政协界别智慧的整体优势没有得到有效发挥，存在民意代表性不够强、民意表达的渠道不够畅和机制体制不够健全等问题，同真正意义上的民意表达机关还有一定差距，同人民政协应具有的民意功能和这个功能应发挥的能量相比，还有很大的提升空间。民意表达功能是人民政协的一项基础功能。如何拓展政协的这项功能，发挥政协的重要作用，需要我们认真研究、积极探索、大胆创新、大力实践。
（一）政协民意表达主体要增强代表性，发挥主动性
人民政协的价值与界别群众紧密相连，离开了界别群众，人民政协就是无源之水，无本之木，难以在我国政治体制中发挥应有的作用。拓展人民政协的民意功能，必须发挥政协委员的主体作用，必须强调政协委员要更加关注所代表的界别和基层群众，强化委员与他们的联系，要求委员能够更多听到来自基层群众的声音，更多发现其他渠道不易发现的问题，从而使政协的各项履职工作更加贴近实际、贴近群众，具有坚实的社会基础。
1改进委员产生机制，激发民意主体的积极性。要“适应经济社会发展和统一战线内部结构变化”的新形势，改善委员产生的程序与方法，严把政协委员素质关，通过任前公示、任期考评、届中劝辞、优秀留任等形式，完善委员的进出机制，“真正把代表性强、议政水平高、群众认可、德才兼备的优秀人士吸收到委员队伍中来”⑤。同时，完善委员服务和管理机制，注重对委员的学习培训，建立健全委员履职情况统计制度、考核激励机制，激励委员多接“地气”、反映民意、有效履职。
2适时聘任特约委员，体现民意需求的时代性。近年来，在推进经济社会又好又快、率先发展过程中，各地涌现了许多在各行业、各领域有相当影响和声望，或具有学术专业特长和重大科技成果的社会各界知名人士，他们都有表达民意和政治参与的需求。但由于政协界别和委员调整的滞后及委员名额与连任的限制等原因，他们一时难以进入到政协委员队伍中来。为此，可根据时代发展、社会需要，适时选聘这些优秀人才为特约委员，以进一步扩大政协组织的涵盖面，通过政协的渠道，扩大公民有序政治参与，推进政协工作与时俱进发展。如，长沙市政协报中共长沙市委研究同意后，出台了“关于特约委员的选聘及履职管理办法”，按照“优中选优、注重社会影响、弥补界别缺失、考虑工作需要”的原则，经过层层筛选、考察，遴选出17名特约委员，作为本届第一批特约委员予以聘任。工作实践表明，这些特约委员，联系面广，思维敏捷，关注发展与民生，建议提得好、作用发挥得好。
3推进界别工作创新，彰显界别民意的特色性。人民政协的特色根源于政协委员的界别代表性，界别意见相对于委员的意见更有群众基础。因此加强界别工作是体现政协民意表达工作特点的重要举措。一是调整和优化政协的界别设置,按照相对稳定、适时调整、覆盖全体、优化结构、兼顾平衡的原则，合并部分性质相近的界别，适应社会阶层变化增设新的界别，优化界别委员构成，最大限度地把新的社会阶层和各方面的代表人士，特别是工作在一线的基层群众代表吸纳到政协相关界别中来。最大限度把社会各界代表人士吸纳到政协组织中来，为多元利益主体的多元利益表达提供制度化的参与渠道。二是建立界别工作机构，可参照专门委员会的方式，设立界别工作联络组，合并入专门委员会，负责界别的日常联络和组织服务工作，同时建立健全界别召集人及界别小组负责人制度，推动界别工作常态化。三是拓展界别活动。如，设立界别论坛，主要讨论与本界别有关的民意话题，将讨论的意见进行集中，以界别名义通过社情民意信息、提案等形式向有关组织反映，也可以仅作归纳，提交政协其他会议进行进一步讨论；在制定和出台有关政策时，安排政府职能部门负责人分别向有关界别的委员通报工作情况及工作设想，征询界别委员意见。在政府和政协召开重大会议时，邀请相关界别的政协委员列席，参与相关事项研讨，发表意见和建议。
（二）政协民意表达渠道要拓展多样性，提高通畅性
随着我国社会经济的不断发展和民主政治的有序推进，民意主体的多元化不仅体现出横向的拓展，也体现出纵向的延伸，基层群众和新兴群体的民意诉求越来越强，特别是现代传播技术的广泛应用，网络民意对传统的制度化民意渠道，带来了巨大冲击。拓展政协民意功能，必须根据民意表达的多样性，提高民意表达渠道的通畅性，形成纵横交错的工作网络，以应对不同层级、不同群体的多元民意诉求。
1推进工作向下延伸，凸显民意来源的基层性。工作沉下去，民意才能浮上来。深入基层调研，是政协协商建言活动的前提和基础，是协商能否对党政工作有所裨益，对部门工作有所推动的关键环节。要积极组织政协委员开展进社区、进企业、进乡村、进校园系列主题活动，在基层设立社情民意信箱、建立委员工作室，公开征集民意线索，建立政协委员定点联系基层、帮扶困难群体制度，在乡镇（街道）建立政协工作联络机制，邀请市民代表旁听政协会议等，推进政协工作向基层延伸，把政协工作做到群众心中。要紧扣人民群众关心和社会关注的热点难点问题深入基层倾听民声、问政于民，以提案、社情民意等形式汇聚民意、集中民智，积极向各级党委、政府反映，使政协工作更接“地气”、政协协商更有“底气”，政协建言更具民意。
2深化工作链对接，增强民意表达的针对性。要加强与党委、政府及政府有关部门的联系沟通，及时了解党政工作重点和信息需求，交流信息，共享资源，与党政舆情分析相对接，围绕党委、政府的中心工作，重要决策部署的贯彻落实情况以及社会生活中的热点、难点问题，人民群众普遍关注的切身利益问题来反映社情民意。同时，各专委会或研究室要对所联系的界别与委员反映上来的社情民意进行专业分析，将合理的成分归纳出来，选出其中的科学成分形成有针对性的专业意见，使这些社情民意“说了不白说”，能纳入决策程序。
3加快电子政务信息化，拓展民意表达的互动性。要适应越来越多的人民群众愿意借助互联网表达自己的政治意愿和利益诉求的新情况，加快建设网上政协，运用网络技术建设反映社情民意工作系统、提案工作系统，安排政协会议网上直播，开展网络调研、探索政协网络议政、建立委员网上论坛、开设委员网上访谈等，拓宽人民群众与委员之间、委员与政协专委会之间的互动参与渠道，贯通协商民主与网络民意通道，促进信息开放和交流。同时，通过电视、广播、报刊、网络等媒体宣传政协民意表达工作的成效，扩大这项工作在人民群众之间的影响力，吸引更多的各界群众参与网络议政以及通过网络反映社情民意。
（三）政协民意表达工作要加强规范性，提升实效性
加强政协民意工作的规范性，是民主政治必须依托于法治框架运作的内在要求，是实现政协民意有序表达的有效保障。政协的民意表达是一个从分散到集中的过程，所反映民意的一致性和包容性越来越强，体系化和完整程度越来越高，科学化程度也在不断加强。要充分发挥政协民意表达的制度化渠道作用，需要在实践中不断健全机制和规范，保障民意收集、归纳、整合、反映、反馈等环节的规范有序、高效运行，确保政协民意表达工作发挥实效。
1搭建汇集分析平台，提高民意信息综合的科学性。人民政协的民意表达过程，既是不同观点主张平等展示和理性碰撞的过程，更是科学严谨的研判过程。要建立政协民意数据库，运用计算机技术对民意进行统计分析，对数据进行深度挖掘，实现对数据的动态分析和管理，构建具有政协特色的社情民意汇集分析机制，把带有普遍性、有利于社会进步的民意凝聚起来，增强政协民意表达的科学价值，变成社会的主导民意，纳入党和政府的决策中，转变为国家政策或法律法规。
2借智社会调查机构，实现民意多维研究的真实性。政协民意表达可靠可信，才能得到广大群众和党政部门的认可。针对委员或界别反映的某些社情民意线索，可采取借智的方式，委托社会公共民意调查机构，主动开展对社会热点问题、突发公共事件进行快速民意调查，对党政重大决策在决策前及决策实施过程中进行动态民意调查，对人民群众关注的“窗口部门”和行业进行系统的民意测验，以此多维度印证委员或界别反映的民意，以真实可靠的舆情信息，报送党政决策层及政府有关部门。
3健全表达机制体制，强化民意工作流程的有序性。通过健全制度、规范程序，鼓励和要求政协委员通过例会表达民意，通过提案和政协信息等多种方式反映民意。明确政协专门机构和专门力量负责民意的处理工作，对重大民意信息，要召开专门会议研究，提出处理意见、确定报送范围。要建立对民意信息的反馈制度，约定党委、政府、上级政协对报送的信息及时反馈处理的情况，随时交换对重要民意信息的看法。要建立民意信息通报制度，明确规定政协对汇集的民意信息，按照相关规定，分别采取与信息所涉及部门见面、内部通报等形式分级通报。
总之，作为社会主义协商民主的重要渠道，人民政协要牢牢把握党的“群众路线”深刻内涵，积极适应经济发展、社会结构变化、利益诉求多元化的新形势和人民群众政治参与热情高涨的新要求，将民意有序表达贯穿于履行职能的全过程，建立起以民意为导向的工作机制，增强政协民意表达主体的代表性、提高政协民意表达渠道的畅通性、加强政协民意表达工作的规范性，切实发挥好人民政协应有的民意表达功能作用，使政协履职实践更加彰显社会主义民主的价值，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出更大贡献。
（作者系长沙市政协主席）
【注释】
①③⑤习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话。
②温宪元《实现国家治理体系和治理能力现代化》。
④郑万通：《关于人民政协功能的思考》，载《理论研究》2012年第1期。
