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农村集中建房存在的问题不容忽视
中国人民政治协商会议湖南省委员会 时间：[2015-01-25] 来源：民革湖南省委
集中建房模式是我省在农村宅基地管理实践中的一种主观能动的探索。目前，农民集中建房居住区主要有资金推动、拆迁安置、城镇拓展、项目带动等四种模式。各地试点示范建设的集中居住区确实为入住农民带来了一些现实的好处。以湖南益阳地区为例，剔除重点工程拆迁安置和带有商业开发色彩的城镇拓展型小区后，全市在各地集中居住区由各级政府投入的配套资金达每户6-10万元，平均购房费用751元／㎡。沅江市草尾镇新安村农民个人实际支付购房款只需每户2.6万元。农民一方面享受了十分优惠的购房政策，另一方面也享受了较为便利的水、电、路、气、通讯网络、卫生、绿化等公共基础设施，较大地改善了居住环境，也在一定程度上提升了生活品质。
然而，集中建房居住区试点建设中存在的问题绝对不容忽视。
一是政府过度包揽。各地试建的农民集中居住区，无一例外地全部都是由领导挂帅、政府主导、部门支持，举各方之力进行建设。政府包规划设计、包建设配套、包管理服务。2012年益阳地区农民累计新建建筑面积达325万㎡，若按每户150㎡建房，每户由政府投入6-10万元基础设施配套测算，当年全市农村全面推广试点模式的集中建房需政府投入17-21亿元，这显然是各级政府难以承受的。这种大包大揽的结果是政府花费了大量的人力、财力，一些原本应该由农民自主投资或自主解决的问题也被推向政府，助长了入住农民过度依赖的心理。
二是规模过度集中。农民集中居住区的建设毕竟与小城镇建设有根本的区别，过度地追求集中规模往往使与之相应的小而全、大而全的基础设施建设成本过高。在现有小城镇规模和档次尚有很大提升空间的情况下，通过集中小区建设再造一批小城镇的做法既没有必要，也显得浪费太大。以沅江市新安村小区为例，小区共有住户212户，若要将其基础设施和公用设施全部配套到位，其户平成本将高达13万元以上(人平3.2万元以上)。显然，这已经高于全国现行小城镇基础设施和公用设施建设人平2.6万元左右一次性投入的理论成本。由于过度追求集中规模，导致许多小区的幼儿园、污水处理、垃圾处理等公共服务和基础设施实际上难以到位。而这些原本是小规模集中时并不十分突出的问题。
三是资金筹集困难。首先是配套资金需求巨大。据调查测算，一个规模在200户约800人左右的农民集中居住小区，政府在土地使用、排污管网、道路硬化、绿化亮化等基础设施方面的配套投入至少在1200万-2000万元，数额之大，地方政府难以承受。其次是资金整合困难。当前国家没有设立专门政策性的项目和资金用于支持农民集中建房。除垦区危房改造资金可以用于集中小区建设外，其它涉农项目资金需要各地政府动用行政命令强势干预，千方百计打擦边球，对相关部门砍土分方下硬任务才能将资金整合到位。再次是镇村资金配套乏力。大部分乡镇财力严重不足，村级经济薄弱且大多负债较重，根本无力承担集中小区的资金配套任务。而农民由于存在严重的依赖心理，自筹资金的积极性普遍不高。
四是用地落实较难。首先是适用土地难寻。近些年来，由于农村无序乱建问题的积累，要寻找一块基本农田以外且规模较大的土地用于农民集中建房，难度越来越大。加之土地增减挂钩项目图斑相当难找，大部分老宅未能复耕，造成农民集中建房用地相对困难。其次是用地规划难于衔接。由规划部门主导的农村集中居住区建设规划和由国土部门主导的上一轮土地利用总体规划难以衔接，导致有些地方难以编制和实施集中区建设规划。再次是用地调整困难。由于现行土地联产承包责任制等因素的制约，土地的跨组、跨村调整往往很难到位。
五是发展前景堪忧。首先是生产生活不便利。规模集中居住后，对尚未完全离土的农民而言，远离责任田，生产耕作多有不便。由于附属用房、生产用房难以在集中居住区完全规划建设到位，农民的农具、粮食、杂物等存放多有不便。此外，大多数试点小区并未解决农民的自留菜地问题，大多人认为生活较为不便，生活成本普遍提高。其次是土地节约难到位。由于国土部门增减挂钩政策正在调整之中，地方政府拆旧住新的政策又很难完全落实，绝大多数入住小区的农民既没有拆除旧屋，更没有对原宅基地进行复垦复耕，部分地方不仅没有节约土地，反而造成了新的浪费。再次是最终归属难料。农民在较大规模的集中小区居住后，对于因征地拆迁和土地流转等原因完全失去了土地的农民而言，其身份既不是城镇居民，也不是完全意义上的农民；既无法享受城镇居民完善的配套设施与就医、就学、就业等方面的公共服务，也没有真正农民自给自足的那份便利和实惠。可以预见，在未来十到二十年的时间内，这种大规模的集中居住区将有可能逐步演变成为“空壳小区”。
集中建房模式摸索了一些有益的经验，但就整体而言，目前并不具备普遍的适用性，既难于复制，更难以推广。唯有转换思路，更新理念，从体制和机制层面进行改革与完善，才能破解难题。为此提出解决集中建房问题的几点建议：
一是要由急于求成向循序渐进转变。就现阶段农村经济社会发展的整体水平而言，农民集中建房不可能一蹴而就。各级党委、政府要树立一种“功成不必在我”的理念，要准备花十年、二十年甚至更长的时间来逐步实现农民的适度集中居住。要从基础做起，尽快改革和完善监管体制和机制；要从基层做起，充分发挥农民的主体作用和镇、村两级的基础性作用，走出一条既适应时代要求、又切合实际的城乡统筹发展的路子。
二是要由好大求高向因地制宜转变。整体而言，“以组为主，一户一基、适度规模，村民自建”是符合广大农村农民集中建房(包括拆旧建新和分户建新)具体实际、普遍适用的模式。考虑到农民传统的生产、生活习惯和跨组进行土地调整的现实困难，农民集中居住仍应以组为基本单位进行规划与建设。对大多数农民而言，住高楼并非他们真实意愿的选择，只要严格做到拆旧(返耕)换新和控制宅基地面积，同样可以达到节约土地的目的。对山区而言，受地理条件等的限制集中难度较大，10户集中也是一种有效的集中方式；既便是对于湖区，其集中规模也一般宜控制在50户以内。要严格按照规划的要求，由农民自主选择一种建设部门提供的建筑设计方案(图集)，在指定的区域和划定的宅基地内自主投资、自主建设。
三是要由点上典型示范向面上规划引领转变。显然，由各级政府强力推进的大规模集中小区建设的试点示范既没有必要，也可能难以为续。镇村两级的村民建房布局规划和到组的布点规划的紧迫性已经充分显现出来。要按照“有利生产、方便生活、适度集聚、节约土地”的原则，在规划设计上要综合考虑集中居住区(点)与产业布局的协调发展和相互促进，既要有利于组织现代农业生产以及方便农民小康生活的需求，也要有利于农村现有基础设施等公共资源作用的充分发挥，形成“中心镇区—中心村集中居住区—组级集中居住点”的新型城乡空间格局。要突出以人为本，充分尊重当地农民的意愿和生产、生活习惯；突出科学合理，体现地方特色，与城镇体系规划、土地利用总体规划及交通、水利等专项规划相衔接；突出简单实用，不要苛求过高标准的专业化水平，力求简单、朴实、管用；突出农民的主体地位，让广大农民全过程参与规划的论证与听证，让农民服从和执行规划成为一种自觉行动。
四是要由政府强力主导向引导扶持转变。政府的主要职责应该转向宣传教育、规划引领、政策引导、适当扶持和严格监管。要积极探索并出台通过土地流转、宅基地返耕、增减挂钩等形式集约节约用地的有效途径和操作办法，切实解决好农村集中建房用地难、办证难、抵押难的问题；要建立集体和农民自筹为主、政府支持为辅，社会力量参与的多渠道、多元化投入机制。县乡两级财政要整合部分相关涉农资金作为扶持或奖励资金投入，各地在土地出让金净收益和土地增减挂钩项目资金中，要提取一定比例用于集中居住区的配套设施建设。
五是要由部门各自为政向合力监管转变。国土、住建、规划部门与乡(镇)、村级组织分工负责、协调配合、合力监管是实现农民建房由乱到治、由分散到集中的长效机制和治本之策。要明确职责分工，强化县级人民政府特别是乡(镇)一级政府的责任，充分调动村级组织的积极性，将监管的触角延伸到基层的每一个角落；要严格管理执法，坚决杜绝随意改变规划或不按规划审批的违法行为，坚决制止违反规划随意建房的行为，坚决打击非法占用耕地建房行为；要形成监管合力，建立以乡镇规划例会为主要平台的联合审批制度，形成地方政府、村级组织和职能部门之间的监管合力；要严格考核问责机制，强化各级政府、相关部门和村级组织的责任，坚决刹住非法乱建的歪风。