我省PPP模式推进过程中存在的问题与对策建议

　　民进省委

　　PPP(public-private-partnership)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力和效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担及长期合作关系的现代融资模式。作为全国首批8个PPP模式试点省份之一，湖南省已开展了1年多的试点探索，成立了PPP模式试点工作领导小组和办公室，出台了《湖南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》，也重点实践推广了湘潭九华污水处理厂、长沙磁浮PPP等项目。虽然我省PPP模式推广取得了一定的经验和成绩，但该模式整体上还处于宣传、推广阶段，落地项目少，同时暴露出一些困难和问题，需要引起重视并予以解决，从而有利于PPP模式在全省的深入推进。

　　一、我省PPP模式推广运行中存在的问题和原因分析

　　目前主要存在以下一些瓶颈制约：

　　1.政策瓶颈。PPP项目的发起人是各级政府，省级行业主管部门对PPP模式的认识和参与程度对其推广具有直接的作用。但目前省级行业主管部门一般只做政策指导，对PPP模式认识研究还不够深入，创新力不够，等待观望多。同时国家层面对PPP模式的政策主要是财政部和发改委的一些指导性文件，且多数是各部委司局级所发文件，法律效力较低，相互间的表述或规定有不一致的现象，导致各级政府和行业部门为规避政策风险，不敢大规模进行推广。譬如，对特许经营权的备案，在《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中规定需要备案，而财政部相关文件对此没有要求。因此，政府应进行体制和机制的创新，统一相关规定和表述，改良已有的投融资模式，鼓励民间资本参与。在此前提下，政府的等待观望只会错失发展机遇。

　　2.财政瓶颈。PPP模式的一个重要功能是吸引社会资本参与公共产品的供给，降低政府财政负担，但这并不意味着政府可以撒手不管，尤其是在公共项目的盈利性较弱，需要政府提供财政补贴时。有些地方政府无法保证对PPP项目的财政补贴，满足不了社会资本基本的合理利润，回报机制无法正常形成，相关资源如土地政策缺乏支持，使得PPP项目难以发起设立。

　　3.信用瓶颈。PPP模式主要是公私之间的一种长期伙伴合作关系，需要稳定的预期，持续稳定的法治环境对PPP模式推广具有重要支撑作用。没有稳定的政策法律环境，PPP项目的签约率难以提高。值得注意的是，PPP模式实施中政府换届风险也是社会资本谨慎签约的重要考虑因素，这个因素的缺失也使得长期性社会资本对进入PPP项目市场心存疑虑，积极性不高、使PPP模式参与主体单一。

　　4.人才瓶颈。推广PPP模式的根本目的是提高公共产品和服务的质量、效率，这需要较为成熟精细的政府管理操作能力。由于政府对政府投资管理相对粗犷，对诸如交易结构、项目风险判断和分配、项目收费定价和调整机制等市场化问题缺乏判断力，使得PPP模式推广受到专业人才局限。PPP模式推广得比较好的地方往往是在政府相关人才和能力问题上得到了有效解决的地方。

　　二、在我省加快推进PPP模式的对策与建议

　　1.创新体制政策，理顺规范机制

　　PPP模式涉及的基础建设和公共事业领域一般存在进入壁垒，如需社会资本进入必须在政策法律层面放松管制。要通过深入研究PPP模式的法律法规，创新政策，提升政策顶层设计的效力层级和相互间的衔接配合水平，创造社会资本进入的法制环境。在国家层面，可以制定综合性的《PPP法》以利该模式的长远发展和政策稳定，在此法尚未出台时，可以先颁布国务院行政法规。为发挥地方建设的积极性，地方政府可在省级发布综合性的PPP政策文件甚至地方性法规，以规范和调动政府部门和各级政府推行PPP模式的行为和动力，提升社会资本进入社会公共服务和产品领域的信心。同时，由于PPP模式涉及范围广，有必要建立健全省级PPP模式推进体制和机制，理顺各项PPP模式规范性文件之间的关系，使PPP项目更加规范地推进。

　　2.强化财政引导，加强资源整合

　　各级政府是公共产品和服务的责任主体，也是PPP模式的运作主体。为带动PPP模式相关主体参与其中，政府有必要承担前期费用风险，建立PPP模式引导机制。我省可以借鉴其他地方经验，尽快成立省级PPP引导基金和前期费用补贴机制。对有些财政能力较弱的地方，可以采取盈利性项目与公益性项目捆绑，也可以突破行政区域限制，进行区域同类项目打包或流域项目整合的方式吸引社会资本，带动PPP项目的发展。此外，对一些基础建设项目，可以采用以奖代补的财政政策推行PPP模式，将我省在“两供两治”和“城镇化”中对PPP模式的政策倾斜推广到其他领域。

　　3.提升政府信用，调动参与热情

　　严格政府信用约束，规范项目操作程序，依法依规推进PPP模式，制订合理的契约条款，建立适当的评估体系和绩效激励机制。用制度行为和组织行为提升政府的公信力，保障政府与社会资本的长期合作的稳定性和持久性，坚决避免政府领导任职和流动对PPP项目的影响。可以筛选出一些有良好经济效益的PPP模式项目，构建合理的交易结构和回报机制，吸引社会资本参与。

　　4.发挥示范作用，形成推进合力

　　通过筛选国家级或省级、市级、县级的PPP模式示范项目，以标杆的形式解决PPP模式推进中的问题，树立成功与成熟的PPP模式样板。PPP模式专业性极强，需要多种人员协同配合才能完成，政府在运作PPP项目时，要充分利用和发挥咨询、财务、技术和法律等社会专业中介机构的作用，以政府购买服务的方式，解决专业人员和专业能力的需求，使PPP项目更具社会公信力和更广的社会参与性，增加推动PPP模式的推进力量。