湖南省委十届十三次全体（扩大）会议，对实施精准扶贫作出了全面部署，吹响了我省扶贫攻坚的冲锋号。但是，占我省贫困人口绝大多数的农村，特困群体如何摘掉穷帽子、走上小康路，是一个值得认真研究的课题。

　　一、农村特困群体生活现状堪忧

　　农村特困群体包括农村低保、五保对象和低保边缘户，尽管近些年，政府加大了对农村特困群体救助力度，但他们的生活现状仍然堪忧。主要表现在四个方面：

　　一是“活不起”。农村特困群体作为弱势群体，缺乏生产资料和劳动技能，仅靠一亩三分地和政府的社会救助来生活，政府的社会救助成了他们生活的主要来源。以常德市为例，目前全市农村低保月人均补助水平为115元，农村五保分散供养、集中供养年人均供养标准分别为2900元、4200元。平均起来，农村低保每人每天只有4元钱不到，农村五保每人每天7到12元不等，这么少的钱，买得米来买不得油，一年四季难得见上荤腥，生活十分艰难。

　　二是“病不起”。相比于生存问题，农村特困群众最担心的莫过于患上重病，特别是对于低保边缘户而言，更是雪上加霜。常德市鼎城区黑山嘴乡村民周大海平常在外打临工，生活条件一般，够不上低保，享受不了相关救助政策，2014年不幸患上脑瘤，医药费花上十多万元，本来就拮据的家庭更加一贫如洗。处于农村低保边缘的这部分困难群体，在面临看病难、看病贵等问题时，得不到实际需要的救济，导致实际生活水平还低于低保户。

　　三是“学不起”。2014年常德市鼎城区黑山嘴乡村民邓常林的儿子以优异成绩考上大学，当年得到了区慈善部门的5000元资助款，加上申请的国家助学贷款，勉强熬过了第一年。2015年，为筹措儿子上学的费用，他不得不卖掉了家里所有的家当。像这样的家庭还有很多，有的孩子因为家庭贫困不得不选择辍学外出打工，由于缺乏知识和技能，不得不从事廉价的体力劳动，贫穷也许就从父辈延续到了下一代。

　　四是“死不起”。一方面农村五保户的丧葬费偏低。以常德市为例，虽然财政为每个五保户解决了3000元丧葬费，按照现在的物价水平，根本无法操办安葬事宜，再加上乡村两级财力有限，迫于无奈，没有棺木，不设灵堂，最后村里只能草草安葬了事。另一方面丧葬费拨付延迟滞后，无法解决燃眉之急。一旦五保户去世，村一级申报到乡一级，乡一级再申报到县一级，批下来有一个过程，乡村两级无力垫付，五保户死亡后未能及时下葬的现象也一定程度上存在。

　　二、社会救助政策在执行中的困难与问题

　　2014年5月1日起施行的《社会救助暂行办法》将最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等8项制度以及社会力量参与作为基本内容，确立了完整清晰的社会救助制度体系，但在基层实施过程中，还是或多或少遇到了一些困难。

　　一是农村低保对象难界定。根据农村低保政策的规定，保障对象的确定以家庭纯收入低于当地最低生活保障水平为标准，也就是说采用“农民人均纯收入”的办法来确定入门资格，但在实际操作中，“农民人均纯收入”的测算难以核准，主要是收入的项目繁多，实物收入评估核定复杂，很难把好低保对象的入口关。

　　二是专项救助政策难覆盖。从民政救济渠道而言，国家体制性的专项救助仅停留在农村低保、五保、重点优抚对象，国家在实施危房改造时，充分考虑了重点扶持的原则，对农村低保户、五保户予以倾斜，极大地缓解了他们的重建压力。而处于农村低保外的“边缘户”这部分群体，却享受不到这一政策，要改造住房，就必须背负沉重债务。近年来，临时救助制度虽然在一定程度上缓解了部分特困群众的生活问题，但由于保障水平低、工作随意性大以及救助资金来源的不确定性等问题，其发挥的作用并不能满足特困群众的需要。

　　三是农村“五保”保障难到位。农村五保作为特困群体中最底层的弱势群体，近年来，各方面的保障都有了很大的提升，但其丧葬、就医、陪护以及集中供养方面的费用，却成为了基层政府的新难题。以常德市鼎城区黑山嘴乡为例，乡村两级每年用于五保户住院及日常护理陪护的费用就达十多万元，用于补贴丧葬的费用在五万元左右，用于补贴敬老院正常运转的经费也在五万元以上。

　　三、加强和完善农村社会救助工作的几点建议

　　一要“精准扶助”，建立健全农村困难群体数据库。通过制定科学量化的方法，严格农村家庭收入调查和计算，由相关部门和村(居)委会派专人负责收集每个家庭的家庭人口、贫困原因、劳动力状况、文化水平等基本信息，进行逐一梳理分类并登记造册，以乡镇为主要平台设立社会救助管理网络，建立特困群体数据库。县级部门要加快低保信息比对系统建设，以便及时、准确、动态地了解掌握农村各类困难群众的基本信息，通过严格规范的申请和合理的评议程序，确保实现低保的应保尽保和应退尽退。另外，要逐步提高农村低保的保障线，提高保障金额，集中资金让重点特困对象摆脱困境，然后及时退出再保障其他困难对象，形成良性循环，从而实现精准扶贫、良性扶贫、长效扶贫。

　　二要“合理救助”，扩大专项救助政策的覆盖面。随着农村社会救助体系的逐步建立，“农村低保”这个身份所带来的附加补助收益越来越多，使农村低保边缘群体获取这种身份的欲望越来越强烈，有的甚至采取隐瞒、虚报家庭收入等各种各样的手段想方设法挤进低保队伍。这种现象的存在与“农村低保要严格把握保障标准、合理确定保障人数”的文件精神存在差距。因此，在建立各项专项救助制度时应当考虑逐步向农村低保边缘群体扩展，做到“缺什么补什么”，逐步形成斜坡式的救助体系，改变目前所有救助帮困政策高度聚焦低保群体的“悬崖效应”。

　　三要“全面救助”，确保农村“五保”保障水平全面提升。进一步加大农村敬老院建设投入力度，提高敬老院工作经费，修建区域性中心敬老院和针对失能五保老人进行护理的“医、护、养”一体化敬老院，不断提高集中供养率，提升敬老院档次；支持帮助发展院办经济，切实提高敬老院的供养服务水平，做到随时有能力接纳所在地分散供养五保对象入院实行集中供养。对于分散供养的五保户，设立专门的五保户护理基金，解决五保户生活不能自理或生病住院时急需的护理费用。进一步规范五保户丧葬管理，出台全省统一的政策，对五保户死亡后实行强制火化，免收火化费用，集中安置在各地的公益性公墓。